Thập niên 2010 là thời kỳ bùng nổ dữ dội của bất động sản du lịch. Ở những địa phương có lợi thế về du lịch nghỉ dưỡng như Khánh Hòa, Kiên Giang, Đà Nẵng, Quảng Ninh, chính quyền đã ồ ạt chấp thuận chủ trương đầu tư cho hàng loạt các dự án bất động sản nghỉ dưỡng. Tuy nhiên, câu chuyện về thu hút dòng tiền để thực hiện các dự án vẫn là nan đề cho các nhà đầu tư và chính quyền địa phương do việc neo bám vào nguồn vốn từ các tổ chức tín dụng là không đủ. Nhu cầu đặt ra là cần có những sản phẩm bất động sản có thể bán được để làm đòn bẩy cho việc phát triển các dự án nói riêng và tổng thể vùng du lịch đã được hoạch định nói chung. Thực tiễn đó đã hình thành nên các sản phẩm căn hộ du lịch, biệt thự du lịch và đặc biệt là một sản phẩm được sáng tạo vượt qua lằn ranh của pháp luật về đất đai – Đất ở không hình thành đơn vị ở.
Bài viết này nhằm mục đích đánh giá lại một chính sách vừa bị các cơ quan quản lý nhà nước Trung ương bật đèn đỏ và yêu cầu các địa phương chấm dứt sự tồn tại, đồng thời hoàn nguyên, chuyển đổi những khu đất đã được được giao theo hình thức (loại) đất này trở về đúng nghĩa với loại hình đất thương mại dịch vụ. Những đánh giá của chúng tôi dựa trên thực tiễn hành nghề, nghiên cứu từ những văn bản hành chính cá biệt của từng địa phương liên quan đến việc ban hành, áp dụng các quy định về chính sách đất ở không hình thành đơn vị ở trong từng dự án, để những ai quan tâm có một cái nhìn tổng thể về một chính sách, một hiện tượng pháp luật đã từng tồn tại trong một thời kỳ sôi động về đầu tư, thu hút đầu tư của bất động sản nghỉ dưỡng.
KỲ I – NHỮNG Ý TƯỞNG MỚI
Đi tìm khái niệm
Vào những năm 2014, khi nhận tư vấn cho một số khách hàng là chủ đầu tư dự án du lịch khu vực miền trung, chúng tôi bắt đầu biết đến một khái niệm mới mà các địa phương này sử dụng để kêu gọi và thu hút các nhà đầu tư đầu tư vào các dự án – “Đất ở không hình thành đơn vị ở”. Với tư cách là những người làm nghề, chúng tôi bắt đầu tìm hiểu về chính sách mới và lạ này. Tuy nhiên, trong các văn bản quy phạm pháp luật do cấp trung ương ban hành, chúng tôi không tìm thấy định nghĩa nào về loại hình đất như vậy. Nói chính xác hơn, đất ở không hình thành đơn vị ở là loại đất chưa có trong luật.
Nghiên cứu những văn bản quy phạm pháp luật cấp địa phương (Quyết định của UBND tỉnh Kiên Giang về chuyển đổi một một phần diện tích đất trong các khu du lịch) và những văn bản hành chính cá biệt mà một số tỉnh/thành (các văn bản phê duyệt quy hoạch 1/500 của UBND tỉnh Khánh Hòa cho một số dự án được giao đất theo hình thức đất ở không hình thành đơn vị ở) ghi nhận về loại hình đất này, xem xét những đặc trưng của nó, có thể thấy:
- Theo quy định tại Điều 10, Luật Đất đai 2013, đất ở là loại đất phi nông nghiệp được sử dụng cho mục đích xây dựng các công trình nhà ở (chung cư hoặc nhà ở riêng lẻ) tại nông thôn và đô thị. Về thời hạn sử dụng đất, Điều 125 Luật Đất đai 2013 ghi nhận đất ở là loại đất có thời hạn sử dụng ổn định, lâu dài.
- Đơn vị ở là khái niệm được đưa ra trong Quy chuẩn xây dựng Việt Nam QCXDVN 01:2008/BXD về Quy hoạch xây dựng ban hành kèm theo Quyết định số 04/2008/QĐ-BXD ngày 3/4/2008. Theo đó, tại Điểm 4, Mục 1.2, Chương I của Quy chuẩn định nghĩa đơn vị ở là khu chức năng bao gồm các nhóm nhà ở, công trình dịch vụ phục vụ đơn vị ở như nhà trẻ, trường học, chợ, trung tâm y tế, điểm sinh hoạt văn hóa, trung tâm thể dục thể thao, nghĩa trang v.v. Tóm lại, “đơn vị ở” là khu quy hoạch đất phục vụ cho việc xây dựng các công trình nhà ở và các công trình hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội phục vụ cho khu dân cư.
Như vậy, có thể kết luận, theo cách hiểu của một số địa phương, đất ở không hình thành đơn vị ở là khái niệm ở đó các khu đất được quy hoạch định danh là đất ở (nông thôn hoặc đô thị) nhưng mục đích sử dụng của các khu đất này lại không phải để xây dựng các công trình nhà ở và các công trình hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội phục vụ cho khu vực được quy hoạch đất ở, và như vậy đương nhiên sẽ không hình thành các hạ tầng hành chính của một cộng đồng dân cư (không có tổ dân phố, xóm, thôn, phường xã).
Những ý tưởng mới
Khoan bàn về vấn đề các chính sách này có đúng pháp luật hay không, hãy cùng nhìn nhận xem căn nguyên nào khiến các địa phương sáng tạo ra một loại đất mới như vậy?
Để hiểu về vấn đề này, chúng ta cần bắt đầu từ sự đản sinh của một loại hình bất động sản nghỉ dưỡng trong thập niên 2010: Căn hộ du lịch – mà bây giờ chúng ta biết đến rộng rãi hơn bằng từ tiếng Anh – Condotel, một sản phẩm kết hợp giữa căn hộ chung cư (Condominium) và một phòng khách sạn (Hotel room) nhằm tận dụng lợi điểm của hai loại hình này để định hình một dòng sản phẩm mới. Cụ thể:
- Với phòng khách sạn, mục đích của nó là phục vụ cho các hoạt động kinh doanh lưu trú ngắn hạn, không dành để ở nhưng nhược điểm của nó là chủ đầu tư không thể mang đi giao dịch mua bán với tư cách là một sản phẩm bất động sản do đây chỉ là một đơn vị lưu trú thương mại dịch vụ. Nếu đầu tư một khách sạn, vòng quay vốn của các chủ đầu tư sẽ rất dài, khả năng thu hồi vốn trong thời gian ngắn là không thể.
Do không phải là một sản phẩm bất động sản để bán, việc huy động vốn để đầu tư từ cộng đồng là không khả thi; chủ đầu tư chỉ có thể trông mong vào nguồn vốn vay ngân hàng hoặc các giao dịch hợp tác đầu tư riêng lẻ. Nếu chỉ dựa vào chiến lược này, về mặt kinh tế, phần đông các nhà đầu tư sẽ không mặn mà tham gia vào cuộc chơi; về mặt chính quyền, các địa phương không thể nhanh chóng thu hút được dòng vốn cho mục tiêu phát triển hạ tầng và các công trình hiện đại phục vụ du lịch cho các vùng quy hoạch.
- Với căn hộ chung cư, lợi điểm của nó là các chủ đầu tư có thể tạo lập được các tài sản hình thành trong tương lai và mang đi giao dịch. Lợi thế này giúp việc huy động vốn từ cộng đồng (người mua) để đầu tư xây dựng công trình và thu hồi vốn trong thời gian ngắn mà ít phải phụ thuộc vào nguồn vốn từ các tổ chức tín dụng. Tuy nhiên, nhược điểm là sản phẩm này không thể phát triển ở những khu du lịch mà quy hoạch không cho phép hình thành các khu đất ở phục vụ dân cư và với tính chất công trình phục vụ cho mục đích để ở, chung cư không thể được đưa vào khai thác kinh doanh du lịch ở quy mô lớn và chuyên nghiệp.
Để giải nan đề về việc hút dòng tiền từ thị trường bất động sản vốn chỉ đang chạy quanh các sản phẩm bất động sản là nhà ở, các chủ đầu tư và chính quyền một số địa phương đã kết hợp hai đặc điểm là (i) có thể chuyển nhượng của căn hộ chung cư, và (ii) có thể khai thác kinh doanh lưu trú dịch vụ thương mại của phòng khách sạn và đưa hai đặc điểm này vào trong hình thức Căn Hộ Du Lịch vốn là một cơ sở lưu trú phục vụ cho hoạt động du lịch được ghi nhận trong Luật Du lịch 2005[1] (đã hết hiệu lực) và sau này được thay thế bởi Luật Du lịch 2017[2].
Bằng việc chấp thuận chủ trương đầu tư cho các dự án xây dựng căn hộ du lịch, biệt thự du lịch với những đặc điểm nêu trên, các loại hình bất động sản mới này đã đường hoàng xuất hiện trên thị trường bất động sản đang thiếu những sản phẩm mới để đa dạng đối tượng hàng hóa. Không lâu sau đó, Condotel đã trở thành một cơn sốt thực sự và một dòng tiền khổng lồ từ các doanh nghiệp bất động sản, nhà đầu tư thứ cấp đổ về các dự án condotel, về các địa phương có tiềm năng du lịch, biến những địa phương này trở thành điểm nóng sôi động về đầu tư bất động sản nghỉ dưỡng.
Gắn với việc hình thành và phát triển của Condotel, các địa phương này cũng khai sinh thêm một loại hình quyền sử dụng đất mới: Đất ở không hình thành đơn vị ở. Cũng giống như đứa con lai Condotel, Đất ở không hình thành đơn vị ở là loại đất kết hợp lợi điểm là tính chất được sử dụng lâu dài và có thể chuyển nhượng của Đất ở kết hợp với mục đích sử dụng cho các hoạt động thương mại dịch vụ. Bằng cách kết hợp hai đặc trưng này của hai loại hình đất, chính quyền các địa phương mà điển hình là Khánh Hòa, Kiên Giang hướng đến việc thu hút tối đa các nhà đầu tư trong nước và quốc tế bằng nguồn lực tài nguyên đất có tiềm năng của mình mà vẫn (hy vọng) không dân cư hóa các vùng quy hoạch đất phục vụ cho phát triển kinh tế, cụ thể:
- Về khía cạnh kinh tế: Với đặc điểm được sử dụng lâu dài và có thể chuyển nhượng – hình thức đất này sẽ trở thành đích đến hấp dẫn và mơ ước của các nhà đầu tư do tính thanh khoản và khả năng trú ẩn tài sản an toàn của hình thức đất ở. Mặc dù tỷ lệ giao/chuyển đổi được phép của loại hình đất này trong từng dự án không cao (ở Khánh Hòa tối đa không quá 30% và ở Kiên Giang không quá 10% tổng diện tích từng dự án). Tuy nhiên, chỉ cần như vậy thì mục đích thu hút dòng vốn từ các nhà đầu tư cũng đã đạt được, và
- Về khía cạnh quản lý nhà nước: Với đặc điểm chỉ sử dụng cho các hoạt động xây dựng công trình lưu trú du lịch, thương mại dịch vụ (không hình thành đơn vị ở) việc giao đất này về bản chất cũng sẽ không phá vỡ quy hoạch sử dụng đất, không dẫn đến việc hình thành các vùng dân cư trên các khu vực đã được hoạch định sử dụng cho các mục đích thương mại dịch vụ trong quy hoạch phân khu của tỉnh, thành đã được Chính Phủ phê duyệt, đạt được mục tiêu quản lý nhà nước và quản lý quy hoạch.
Với ý tưởng như vậy, Đất ở không hình thành đơn vị ở đã được khai sinh, tồn tại và phát triển trong rất nhiều năm, bắt đầu từ Khánh Hòa, Kiên Giang và lan sang nhiều tỉnh, thành khác trong cả nước, trở thành một đối tượng đầu tư có giá trị. Chính sản phẩm đất này cùng với Condotel đã tạo thành một sân chơi mới trên thị trường bất động sản, kéo dãn dòng vốn vốn chỉ loanh quanh tại thị trường TP. Hồ Chí Minh và Hà Nội vào các khu vực vốn trước đây chỉ là các thành phố nhỏ tiềm năng như Đà Nẵng, Nha Trang, Cam Ranh, Phan Thiết, Phú Yên, huyện đảo Phú Quốc.
Luật sư Vương Văn Quang
[1] Điều 62 Luật Du lịch 2005
[2] Điều 48 Luật Du lịch 2017