Mở đầu
Luật Nhà ở 2014 được thông qua ngày 25 tháng 11 năm 2014 và có hiệu lực thi hành từ ngày 01 tháng 07 năm 2015, với nhiều nội dung được kỳ vọng sẽ khắc phục những hạn chế, và góp phần phát triển thị trường bất động sản Việt Nam. Tuy nhiên, sau sáu năm áp dụng trên thực tế, đặc biệt cùng với sự xuất hiện của các văn bản luật và nghị định sửa đổi, bổ sung trong lĩnh vực đầu tư, xây dựng và đất đai, Luật Nhà ở đã và đang phần nào bộc lộ nhiều hạn chế. Trong phạm vi bài viết, tác giả tập trung vào việc phân tích quy định pháp luật về nhà ở, đầu tư và bất động sản và đề ra các bất cập, vướng mắc trong quy định pháp luật hiện hành liên quan đến việc công nhận tư cách chủ đầu tư của dự án nhà ở thương mại.
Bất cập
Trước hết, liên quan đến vấn đề quyền sử dụng đất thực hiện dự án nhà ở thương mại, theo quy định tại Khoản 5 Điều 1 Nghị định 30/2021/NĐ-CP ngày 26 tháng 03 năm 2021 (“Nghị định 30”) sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số 99/2015/NĐ-CP ngày 20 tháng 10 năm 2015 (“Nghị định 99”) của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Nhà ở, nhà đầu tư có quyền sử dụng đất thuộc một trong các trường hợp quy định dưới đây và có đủ các điều kiện làm chủ đầu tư dự án quy định tại Điều 21 của Luật Nhà ở 2014, pháp luật kinh doanh bất động sản, pháp luật có liên quan thì trong quyết định chấp thuận chủ trương đầu tư đồng thời xác định nhà đầu tư đó làm chủ đầu tư dự án xây dựng nhà ở thương mại: (a) Có quyền sử dụng đất ở hợp pháp; (b) Có quyền sử dụng đất ở hợp pháp và các loại đất khác được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho phép chuyển mục đích sử dụng đất sang làm đất ở; hoặc (c) Nhận chuyển quyền sử dụng đất ở theo quy định của pháp luật về đất đai để xây dựng nhà ở thương mại. Hiểu theo quy định này, thì để được lựa chọn làm chủ đầu tư dự án xây dựng nhà ở thương mại, dự án đô thị có nhà ở, thì ngoài việc đáp ứng các điều kiện liên quan đến tư cách doanh nghiệp, vốn pháp định và chức năng kinh doanh bất động sản, nhà đầu tư cần có quyền sử dụng đất ở, hoặc đất ở và các loại đất khác được cơ quan có thẩm quyền cho phép chuyển mục đích sử dụng đất thành đất ở (tức là có thể có các loại đất khác, nhưng buộc phải “dính” đến đất ở).
Trước thời điểm Nghị định 30 có hiệu lực, Khoản 2 Điều 18 Nghị định 99 đã có quy định về vấn đề này nhưng với phạm vi hẹp hơn, cụ thể, trường hợp tổ chức, hộ gia đình, cá nhân có quyền sử dụng đất ở hợp pháp, phù hợp với quy hoạch xây dựng nhà ở, quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã được cơ quan có thẩm quyền phê duyệt, có đủ điều kiện làm chủ đầu tư theo quy định tại Điều 21 của Luật Nhà ở và có nhu cầu tham gia đầu tư xây dựng nhà ở thì Sở Xây dựng kiểm tra và báo cáo Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định giao cho nhà đầu tư đó làm chủ đầu tư.
Theo quy định tại Điều 23 Luật Nhà ở 2014, hình thức sử dụng đất để thực hiện dự án đầu tư xây dựng nhà ở thương mại bao gồm: (a) Có quyền sử dụng đất ở hợp pháp và các loại đất khác được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho phép chuyển mục đích sử dụng đất sang làm đất ở; (b) Được Nhà nước giao đất để xây dựng nhà ở cho thuê, cho thuê mua, để bán; (c) Được Nhà nước cho thuê đất để xây dựng nhà ở cho thuê; hoặc (d) Nhận chuyển quyền sử dụng đất ở theo quy định của pháp luật về đất đai để xây dựng nhà ở thương mại.
Tuy nhiên, trên thực tế triển khai các dự án nhà ở thương mại từ thời điểm năm 2015 cho đến nay, có nhiều ý kiến cho rằng đã và đang có sự thiếu đồng bộ giữa quy định pháp luật về nhà ở và pháp luật đầu tư, đất đai liên quan đến vấn đề quyền sử dụng đất để công nhận tư cách chủ đầu tư, gây ra nhiều vướng mắc cho nhiều dự án đầu tư xây dựng nhà ở, cụ thể như sau:
Thứ nhất, theo quy định tại Khoản 1 Điều 73 Luật Đất đai 2013, việc sử dụng đất để thực hiện dự án, công trình sản xuất, kinh doanh không thuộc trường hợp Nhà nước thu hồi đất quy định tại Điều 61 và 62 Luật Đất đai mà phù hợp với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt thì chủ đầu tư được nhận chuyển nhượng, thuê quyền sử dụng đất, nhận góp vốn bằng quyền sử dụng đất theo quy định của pháp luật.
Bên cạnh đó, Điểm b Khoản 1 Điều 169 Luật Đất đai 2013 quy định tổ chức kinh tế, hộ gia đình, cá nhân được nhận chuyển quyền sử dụng đất thông qua nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất, trừ trường hợp tại Điều 191 (tổ chức kinh tế không được nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất trồng lúa, đất rừng phòng hộ, đất rừng đặc dụng của hộ gia đình, cá nhân, trừ trường hợp được chuyển mục đích sử dụng đất theo quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt). Đồng thời, tổ chức kinh tế, hộ gia đình, cá nhân được nhận chuyển nhượng, nhận góp vốn, thuê quyền sử dụng đất nông nghiệp để thực hiện dự án đầu tư sản xuất, kinh doanh phi nông nghiệp khi có văn bản chấp thuận của cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với tổ chức kinh tế nhận chuyển nhượng, nhận góp vốn, thuê quyền sử dụng đất nông nghiệp để thực hiện dự án[1]. Theo các quy định này, có thể thấy Luật Đất đai 2013 cho phép tổ chức kinh tế được nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất, bao gồm đất ở, đất nông nghiệp, đất phi nông nghiệp không phải là đất ở, với điều kiện phù hợp với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, quy hoạch xây dựng nhà ở để thực hiện dự án đầu tư.
Mặt khác, Điều 6 Luật đất đai quy định nguyên tắc sử dụng đất đúng quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, đúng mục đích sử dụng đất và người sử dụng đất được thực hiện quyền, nghĩa vụ của mình trong thời hạn sử dụng đất theo quy định của Luật này và quy định khác của pháp luật có liên quan, Điều 52 cũng cho phép người sử dụng đất được xem xét chuyển mục đích sử dụng đất để thực hiện dự án đầu tư phù hợp với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã nộp.
Như vậy, việc Luật Nhà ở 2014 chỉ chấp nhận chủ đầu tư “có quyền sử dụng đất ở hợp pháp và các loại đất khác được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho phép chuyển mục đích sử dụng đất sang làm đất ở” vô hình trung đã bỏ sót các trường hợp nhà đầu tư có quyền sử dụng các loại đất khác không phải là đất ở, không “dính” đến đất ở. Trên thực tế, nhiều trường hợp nhà đầu tư nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất không phải là đất ở và trước khi được lựa chọn nhà đầu tư cùng lúc được chấp thuận chủ trương đầu tư, chưa có phần diện tích nào của dự án hoàn tất việc chuyển mục đích sử dụng sang thành đất ở, dẫn đến các dự án này rơi vào bế tắc về thủ tục, không đủ điều kiện để được công nhận chủ đầu tư trong khi nhà đầu tư đã bỏ ra lượng vốn rất lớn để nhận quyền sử dụng đất thực hiện dự án.
Thứ hai, dưới góc độ pháp luật đầu tư, theo nguyên tắc chung, việc lựa chọn nhà đầu tư được thực hiện thông qua một trong các hình thức sau đây: (1) Đấu giá quyền sử dụng đất theo quy định của pháp luật về đất đai; (2) Đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư theo quy định của pháp luật về đấu thầu; hoặc (3) Chấp thuận nhà đầu tư[2]. Đối với dự án đầu tư thuộc diện chấp thuận chủ trương đầu tư, cơ quan có thẩm quyền chấp thuận chủ trương đầu tư đồng thời chấp thuận nhà đầu tư không thông qua đấu giá quyền sử dụng đất, đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư trong các trường hợp sau đây: (a) Nhà đầu tư có quyền sử dụng đất, trừ trường hợp Nhà nước thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh, thu hồi đất để phát triển kinh tế – xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng theo quy định của pháp luật và đất đai; (b) Nhà đầu tư nhận chuyển nhượng, nhận góp vốn, thuê quyền sử dụng đất nông nghiệp để thực hiện dự án đầu tư sản xuất, kinh doanh phi nông nghiệp không thuộc trường hợp Nhà nước thu hồi đất theo quy định của pháp luật về đất đai; (c) Nhà đầu tư thực hiện dự án đầu tư trong khu công nghiệp, khu công nghệ cao; hoặc (d) Trường hợp khác không thuộc diện đấu giá, đấu thầu theo quy định của pháp luật. Có thể hiểu rằng, Điều 29 Luật Đầu tư không giới hạn loại đất thực hiện dự án đầu tư buộc phải là đất ở hoặc có một phần đất ở. Do đó, việc Luật nhà ở quy định dự án xây dựng nhà ở phải có 100% đất ở là không thống nhất với tinh thần tại Điều 29 Luật đầu tư nói trên.
Trước những bất cập và sự thiếu thống nhất đang tồn tại về vấn đề đất thực hiện dự án đầu tư nhà ở thương mại, điểm c khoản 1 Điều 75 Luật đầu tư 2020 lại sửa đổi bổ sung khoản 1 Điều 23 Luật nhà ở về Hình thức sử dụng đất để thực hiện dự án đầu tư xây dựng nhà ở thương mại như sau: “1. Có quyền sử dụng đất ở hợp pháp và các loại đất khác được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho phép chuyển mục đích sử dụng đất sang làm đất ở” (quy định cũ là “1. Sử dụng diện tích đất ở thuộc quyền sử dụng hợp pháp để xây dựng nhà ở thương mại”). Quy định này lại tiếp tục nối dài các vấn đề đã tồn tại từ Nghị định 30/2021/NĐ-CP (Khoản 5 Điều 1) và trái ngược với tinh thần tiến bộ của Điều 29 Luật đầu tư, tạo ra thêm rào cản pháp lý cho các dự án nhà ở thương mại mà nhà đầu tư đã có quyền sử dụng đất nhưng không phải là đất ở hoặc không có một phần đất ở. Theo đó, các dự án nói trên dù phù hợp với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất thì nhà đầu tư cũng không được chấp thuận là chủ đầu tư dự án nhà ở thương mại. Những nội dung được quy định trong văn bản luật phải được sửa đổi, bổ sung bằng một văn bản luật khác trong trường hợp việc triển khai trên thực tế gặp nhiều vướng mắc. Điều này lại làm chồng chất thêm khó khăn cho các chủ đầu tư vốn đang tìm kiếm các giải pháp gỡ rối cho dự án nhà ở thương mại của mình.
Thứ ba, theo quy định pháp luật về nhà ở, Dự án đầu tư xây dựng nhà ở theo quy định của Luật Nhà ở bao gồm dự án đầu tư xây dựng khu đô thị hoặc dự án sử dụng đất hỗn hợp mà có dành diện tích đất trong dự án để xây dựng nhà ở[3]. Với quy định này, Nghị định 30 đang đưa ra yêu cầu đất thực hiện dự án nhà ở thương mại phải là 100% đất ở là trái với định nghĩa quy định tại Luật nhà ở. Nhìn chung, nghị định này chưa thể giải quyết được những vấn đề còn tồn đọng về quyền sử dụng đất thực hiện dự án nhà ở thương mại đã kéo dài trong gần sáu năm từ ngày Nghị định 99 phát sinh hiệu lực.
Thứ tư, Khoản 1, Khoản 4 Điều 23 Luật Nhà ở 2014 và Khoản 2 Điều 18 Nghị định 99 (được sửa đổi, bổ sung tại Khoản 5 Điều 1 Nghị định 30) đã loại bỏ và không công nhận tư cách chủ đầu tư đối với nhà đầu tư các dự án nhà ở thương mại đã có “các loại đất khác không phải là đất ở”. Điều này không phù hợp với các quy định của Luật Xây dựng 2014, Luật Quy hoạch đô thị 2009 và thực tế thực hiện dự án, bởi lẽ, một dự án nhà ở thương mại không nhất thiết phải được chuyển mục đích sử dụng đất sang đất ở đối với 100% diện tích dự án, mà thông thường chỉ khoảng 40% diện tích đất dự án được chuyển sang đất ở; khoảng 60% diện tích đất còn lại là đất giao thông, đất công viên cây xanh, đất thương mại dịch vụ, y tế, giáo dục[4].
Giải pháp
Đối với vấn đề trên, để có thể tháo gỡ các vướng mắc cho các dự án nhà ở thương mại chưa có đất ở trong cơ cấu đất tại thời điểm lựa chọn chủ đầu tư Dự án, cần sửa đổi Luật Nhà ở 2014 theo hướng cho phép công nhận nhà đầu tư có quyền sử dụng đất ở hoặc các loại đất khác phù hợp với quy hoạch kế hoạch sử dụng đất đã được cơ quan có thẩm quyền phê duyệt là chủ đầu tư Dự án nhà ở thương mại.
Tạm kết
Sự thiếu đồng bộ giữa các quy định pháp luật về nhà ở và các quy định pháp luật đầu tư, đất đai đã dẫn đến hệ luỵ khiến nhiều dự án nhà ở thương mại không được công nhận chủ đầu tư do không có quyền sở hữu 100% đất ở thực hiện dự án, gây thiệt hại cho doanh nghiệp nói riêng và thị trường bất động sản nói chung. Vấn đề này là một ví dụ tiêu biểu cho việc chính sách pháp luật bất cập đã để lại hệ quả lâu dài cho nhà đầu tư và gây thất thu cho ngân sách nhà nước vì các giao dịch dự án bị ngưng trệ. Để giải quyết được vấn đề này một cách triệt để và đảm bảo được quyền lợi của các nhà đầu tư thì cần phải xem xét lại tính đồng bộ của Luật Nhà ở so với Luật Đầu tư, Luật Đất đai, tránh những bất cập về thủ tục trong quá trình thực thi trên thực tế.
Chuyên viên tư vấn – Vương Phương Anh
[1] Khoản 1 Điều 193 Luật Đất đai 2013
[2] Khoản 1, Điều 29, Luật Đầu tư 2020
[3] Điểm c, Khoản 2, Điều 17 Luật Nhà ở 2014
[4] Hiệp hội bất động sản TP. Hồ Chí Minh, http://www.horea.org.vn