Dẫn nhập
Có hiệu lực từ ngày 15/6/2020, Nghị định số 52/2020/NĐ-CP về đầu tư xây dựng và kinh doanh sân golf (gọi tắt là “Nghị định 52”) đã mở ra nhiều cơ hội cho các nhà đầu tư có năng lực và nguồn lực tài chính tham gia vào thị trường bất động sản sân golf đầy tiềm năng, gỡ được rào chắn về quy hoạch mà các quy định về sân golf trước kia mắc phải.
Mặc dù vậy, đến nay thì phương thức lựa chọn nhà đầu tư thực hiện dự án sân golf được các địa phương áp dụng hết sức tuỳ biến. Với cùng một tính chất dự án golf, có địa phương lập hồ sơ mời thầu kêu gọi các nhà đầu tư có năng lực, nhưng cũng có những dự án được chấp thuận chủ trương đầu tư không thông qua đấu giá quyền sử dụng đất, đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư. Vậy do đâu mà có hiện trạng này và liệu cách thức lựa chọn nhà đầu tư nào mới là phù hợp với quy định pháp luật?
Bài viết tập trung phân tích về phương thức lựa chọn nhà đầu tư thực hiện dự án sân golf và các vướng mắc, chồng chéo hiện nay trong hệ thống quy định pháp luật đầu tư xây dựng sân golf.
Sơ lược về sân golf và dự án đầu tư xây dựng và kinh doanh sân golf
Golf là bộ môn thể thao lâu đời trên thế giới và chủ yếu dành cho giới quý tộc nhưng cho đến những năm gần đây, phong trào chơi golf mới du nhập vào Việt Nam và trở nên phổ biến hơn, các nhà đầu tư cũng bắt đầu quan tâm đến thị trường này.
Theo đó, Điều 2 Nghị định 52 đã đưa ra định nghĩa về sân golf như sau: “Sân gôn là công trình xây dựng gồm đường gôn và công trình phụ trợ được thiết kế theo quy mô, tiêu chuẩn kỹ thuật phù hợp để phục vụ cho người chơi gôn”; còn công trình phụ trợ phục vụ cho hoạt động kinh doanh sân gôn đượchiểu là “công trình, hạng mục công trình phục vụ cho việc quản lý, vận hành, khai thác, sử dụng, kinh doanh sân gôn và cơ sở lưu trú, dịch vụ cho người chơi gôn”. Nhà đầu tư phải đáp ứng các điều kiện được đặt ra tại Nghị định này để có đủ điều kiện đề xuất thực hiện dự án hay tham gia lựa chọn nhà đầu tư theo quy định pháp luật.
Không phải ngẫu nhiên mà việc đầu tư kinh doanh sân golf phải đáp ứng các điều kiện pháp định. Từ kinh nghiệm quốc tế cho thấy, đầu tư sân golf đòi hỏi khu vực có diện tích lớn, thường đi kèm với những dịch vụ vui chơi giải trí, nghỉ dưỡng cao cấp nên cần kiểm soát chặt chẽ về điều kiện hình thành dự án, tuân thủ sử dụng lao động và bảo vệ môi trường trong quá trình xây dựng, tránh đầu tư tràn lan không hiệu quả về kinh tế – xã hội. Để có thể ban hành Nghị định 52 nói trên, cơ quan lập pháp ở nước ta đã đúc kết từ thực tiễn quản lý về quy hoạch ngành sân golf nói riêng, trở thành cơ sở lý luận cho việc ban hành các điều kiện đầu tư, kinh doanh dự án sân golf.
Lịch sử pháp luật về đầu tư dự án sân golf
Bước đầu thực hiện hoạt động quản lý nhà nước về sân golf, Việt Nam đã tiếp cận quy định pháp luật về đầu tư dự án sân golf theo hướng thành lập quy hoạch riêng về sân golf trên phạm vi cả nước.
Cụ thể, ngày 26/11/2009, Quyết định số 1946/QĐ-TTg phê duyệt Quy hoạch sân golf Việt Nam đến năm 2020 được ban hành (sửa đổi bổ sung bởi Quyết định số 795/QĐ-TTg ngày 26/5/2014) đặt ra chỉ tiêu cả nước ta sẽ có 96 sân golf được đầu tư xây dựng, phân bổ tại 37 địa phương khác nhau. Đây được coi là văn bản pháp luật đầu tiên về dự án sân golf được ban hành với mong muốn mang đến làn gió mới trong lĩnh vực đầu tư ở nước ta, từ đó bước đầu chuyển dịch cơ cấu kinh tế các địa phương theo hướng tăng du lịch, dịch vụ và đạt được mục tiêu thúc đẩy phát triển kinh tế về du lịch – thể thao. Địa điểm quy hoạch các sân golf chủ yếu ở vùng trung du miền núi, vùng bãi cát ven biển khu vực miền Trung và các khu vực trọng điểm du lịch. Ngay cả các địa phương không có thế mạnh về dịch vụ du lịch như Bắc Giang, Gia Lai, Tiền Giang… nhưng có nguồn tài nguyên đất dồi dào và tiềm năng phát triển cũng dần tham gia vào cuộc đua đầu tư này.
Khi ban hành Quyết định 1946/QĐ-TTg, Luật Đầu tư 2005 đang có hiệu lực thi hành, hầu hết các dự án đầu tư đều được thực hiện theo cơ chế xin – cho, tức là nhà đầu tư đề xuất thực hiện dự án và cơ quan nhà nước có thẩm quyền xem xét thẩm tra hồ sơ để chấp thuận cho nhà đầu tư triển khai dự án đó. Dự án đầu tư sân golf cũng không ngoại lệ mà chỉ khác nhất ở giai đoạn hình thành dự án.
Trên cơ sở quy hoạch về dự án sân golf được phê duyệt, UBND cấp tỉnh rà soát quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất và nhu cầu thực tế của địa phương, tổ chức thực hiện và thẩm tra dự án theo quy định pháp luật (Khoản 3 Điều 1 Quyết định số 1946/QĐ-TTg). Đồng thời, UBND cấp tỉnh cũng là cơ quan có thẩm quyền cấp Giấy chứng nhận đầu tư (GCNĐT) sân golf cho các nhà đầu tư đáp ứng đủ điều kiện (theo điểm c Khoản 2 Điều 3 Quyết định số 1946/QĐ-TTg). Nói cách khác, chỉ có những dự án có trong quy hoạch do Thủ tướng Chính phủ phê duyệt mới được tổ chức thẩm tra và cấp GCNĐT. Mặc dù không nêu trực tiếp, nhà đầu tư thực hiện dự án sân golf dường như đã được xác định ở bước lập quy hoạch, sau đó sẽ làm hồ sơ đề nghị UBND cấp tỉnh thẩm tra dự án theo quy định.
Quy định nói trên đã vô tình loại trừ khả năng áp dụng đấu giá quyền sử dụng đất hay đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư. Vào giai đoạn này, đấu giá quyền sử dụng đất ít được áp dụng do vướng mắc ở quỹ đất sạch; pháp luật đấu thầu chỉ áp dụng đối với dự án quan trọng xác định trong quy hoạch ngành có từ hai nhà đầu tư quan tâm trở lên (Điều 54 Luật Đầu tư 2005) và gần như không áp dụng được với dự án sân golf vì Quyết định 1946/QĐ-TTg chưa nêu rõ dự án nào là dự án quan trọng, ngoài ra, Việt Nam cũng không có nhiều nhà đầu tư đủ năng lực triển khai dự án sân golf.
Cách thức quản lý đầu tư sân golf thông qua quy hoạch sớm bộc lộ hạn chế, vướng mắc khi phân nửa dự án vẫn còn bỏ hoang mà các nhà đầu tư có năng lực lại không thể triển khai vì không nằm trong quy hoạch. Do đó, kể từ ngày 26/8/2019, quy hoạch sân golf Việt Nam đến năm 2020 đã chính thức bị bãi bỏ theo Nghị quyết số 63/NQ-CP của Chính phủ và quy định tại điểm d Khoản 1 Điều 59 Luật Quy hoạch 2017. Đây là dấu mốc quan trọng tháo gỡ xiềng xích về quy hoạch hình thành dự án và mở cửa rộng rãi đến các nhà đầu tư có năng lực có thể tự đề xuất thực hiện dự án.
Ngay sau đó, Nghị định 52 được soạn thảo và ban hành, đầu tư xây dựng sân golf trở nên chuẩn mực và bài bản hơn, được quản lý dựa trên các điều kiện giới hạn cho phép. Việc lựa chọn nhà đầu tư thực hiện dự án sân golf theo quy định của pháp luật về đấu thầu, pháp luật về đất đai và pháp luật có liên quan.
Sự chồng chéo quy định về lựa chọn nhà đầu tư thực hiện dự án sân golf
Điều 29 Luật Đầu tư 2020 nêu rõ, thủ tục lựa chọn nhà đầu tư thực hiện dự án được thực hiện thông qua một trong ba phương thức: (1) đấu giá quyền sử dụng đất; (2) đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư; (3) chấp thuận nhà đầu tư. Quy định này được đặt ra nhằm xóa bỏ cơ chế xin – cho đẩy mạnh công tác đấu giá, đấu thầu nhằm đảm bảo công bằng, minh bạch trong hoạt động đầu tư, nhất là đối với các dự án có sử dụng đất. Tại Nghị quyết số 18-NQ/TW ngày 16/6/2022, Hội nghị lần thứ năm Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XIII về tiếp tục đổi mới, hoàn thiện thể chế, chính sách, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý và sử dụng đất, tạo động lực đưa nước ta trở thành nước phát triển có thu nhập cao, Ban Chấp hành Trung ương Đảng đã khẳng định về định hướng hoàn thiện các quy định về giao đất, cho thuê đất, chuyển mục đích sử dụng đất. Trong đó nêu rõ: “Thực hiện việc giao đất, cho thuê đất chủ yếu thông qua đấu giá quyền sử dụng đất, đấu thầu dự án có sử dụng đất. Quy định cụ thể về đấu giá quyền sử dụng đất, đấu thầu dự án có sử dụng đất; hạn chế và quy định chặt chẽ các trường hợp giao đất, cho thuê đất không thông qua đấu giá quyền sử dụng đất, đấu thầu dự án có sử dụng đất; bảo đảm công khai, minh bạch. Có cơ chế đồng bộ, cụ thể để xử lý vi phạm quy định về giao đất, cho thuê đất, nhất là liên quan tới đấu giá quyền sử dụng đất và đấu thầu dự án có sử dụng đất”.
Tưởng chừng quy trình đầu tư dự án sẽ hanh thông bởi hệ thống pháp luật mới (Luật Đầu tư 2020, Nghị định 25/2020/NĐ-CP hướng dẫn Luật Đấu thầu về lựa chọn nhà đầu tư, Nghị định 52/2020/NĐ-CP về đầu tư xây dựng và kinh doanh sân golf) nhưng thực tế, cơ quan nhà nước cũng hết sức bối rối khi áp dụng pháp luật đấu thầu, đất đai, đầu tư để lựa chọn nhà đầu tư thực hiện dự án sân golf. Lý do gây tranh cãi xảy đến khi người ta xác định dự án này thuộc phạm vi áp dụng pháp luật đấu thầu (Nghị định 25/2020/NĐ-CP) nhưng lại không thể đủ điều kiện đem ra đấu thầu vì không đồng bộ với danh mục dự án nhà nước thu hồi đất theo pháp luật đất đai. Cụ thể:
Điều 1 Nghị định 25/2020/NĐ-CP quy định về đối tượng áp dụng quy định về đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư, được sửa đổi bởi Khoản 1 Điều 108 Nghị định 31/2021/NĐ-CP bao gồm trường hợp:
“b) Dự án đầu tư có sử dụng đất để xây dựng khu đô thị; xây dựng công trình dân dụng có một hoặc nhiều công năng gồm: nhà ở thương mại; trụ sở, văn phòng làm việc; công trình thương mại, dịch vụ.
c) Dự án không thuộc quy định tại các điểm a và b khoản này nhưng phải tổ chức đấu thầu theo quy định của pháp luật chuyên ngành, pháp luật về xã hội hóa”.
Do có tính chất điều kiện kinh doanh đặc thù nên dự án sân golf tuân theo quy định pháp luật chuyên ngành (tại Nghị định 52/2020/NĐ-CP về đầu tư xây dựng và kinh doanh sân gôn) và thuộc các trường hợp phải tiến hành đấu thầu để lựa chọn nhà đầu tư. Ngoài ra, vì mục đích kinh doanh lợi nhuận, các công trình phụ trợ đều là các công trình thương mại, dịch vụ và cũng thuộc trường hợp quy định tại điểm b Khoản 1 Điều 1 Nghị định 25/2020/NĐ-CP nói trên.
Theo Khoản 3 Điều 5 Nghị định 52, “việc lựa chọn nhà đầu tư thực hiện Dự án sân gôn theo quy định của pháp luật về đấu thầu, pháp luật về đất đai và pháp luật có liên quan”. Có thể hiểu, trong phạm vi áp dụng pháp luật đấu thầu hiện nay, dự án sân golf cần được tổ chức đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư theo yêu cầu pháp luật chuyên ngành.
Tuy nhiên, Khoản 2 Điều 11 Nghị định 25/2020/NĐ-CP (sửa đổi bổ sung bởi Khoản 4 Điều 108 Nghị định 31/2021/NĐ-CP) quy định về điều kiện xác định dannh mục dự án đầu tư có sử dụng đất như sau: “2. Thuộc danh mục dự án cần thu hồi đất được duyệt theo quy định của pháp luật về đất đai, thuộc khu đất do Nhà nước đang quản lý, sử dụng mà sẽ được Ủy ban nhân dân cấp tỉnh hoặc Ban quản lý khu kinh tế giao đất, cho thuê đất cho nhà đầu tư được chấp thuận.”. Khi kết hợp các quy định trong Nghị định 25/2020/NĐ-CP này, có thể lý giải rằng, một dự án đầu tư có sử dụng đất xây dựng công trình thương mại, dịch vụ phải nằm trong “Danh mục dự án cần thu hồi đất” theo pháp luật đất đai mới đủ điều kiện áp dụng pháp luật đấu thầu.
Để thấy rõ mối liên kết giữa hai loại danh mục dự án này, cần phải xem xét tổng quan quy định Luật Đất đai và Nghị định 25/2020/NĐ-CP. Trước khi dự án đủ điều kiện lập hồ sơ mời thầu và tổ chức đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư thì cơ quan nhà nước cần phải thực hiện: (1) Lập, phê duyệt quy hoạch sử dụng đất cấp huyện, (2) Lập, phê duyệt danh mục dự án cần thu hồi đất do Hội đồng nhân dân cùng cấp thông qua theo Điều 61, Điều 62 Luật Đất đai 2013; (3) Lập, phê duyệt Kế hoạch sử dụng đất cấp huyện; (4) Lập, phê duyệt Danh mục dự án đầu tư có sử dụng đất theo Điều 12 Nghị định 25/2020/NĐ-CP; (5) Công bố công khai danh mục dự án theo Điều 16 Nghị định 25/2020/NĐ-CP. Trường hợp có một nhà đầu tư đã đăng ký và đáp ứng yêu cầu sơ bộ về năng lực, kinh nghiệm hoặc nhiều nhà đầu tư đăng ký nhưng chỉ có một nhà đầu tư đáp ứng yêu cầu sơ bộ về năng lực, kinh nghiệm, thực hiện thủ tục chấp thuận nhà đầu tư theo quy định của pháp luật về đầu tư.
Điểm mấu chốt của quy trình này là ở bước (2) và bước (4) về lập danh mục các dự án, trong đó, danh mục dự án nhà nước thu hồi đất là cơ sở để liệt kê danh mục dự án có sử dụng đất. Nói cách khác, danh mục dự án có sử dụng đất phải đồng bộ với danh mục dự án nhà nước thu hồi đất. Đối với dự án sân golf, do thuộc đối tượng điều chỉnh của pháp luật đầu thầu nên về mặt lý luận, cần có cơ sở để dự án sân golf vừa thuộc danh mục dự án nhà nước thu hồi đất và dự án có sử dụng đất để đủ điều kiện tổ chức đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư. Mặc dù vậy, đối chiếu với Luật Đất đai 2013, quy định về dự án thu hồi đất (ở Điều 61 và Điều 62) lại không bao gồm công trình thương mại, dịch vụ nói chung cũng như không bao gồm dự án đầu tư xây dựng sân golf nói riêng.
Trên cơ sở quy định pháp luật hiện hành và chính sách của Đảng, Thủ tướng Chính phủ đã ra yêu cầu tại khoản 6 Mục II Chỉ thị số 30/CT-TTg ngày 23/11/2021 về việc đấy mạnh triển khai thi hành văn bản quy phạm pháp luật về đầu tư theo phương thức đối tác công tư và đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư, theo đó, Bộ Kế hoạch và Đầu tư đã dự thảo và lấy ý kiến về Thông tư hướng dẫn đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư thự hiện dự án đầu tư xây dựng và kinh doanh sân gôn được quy định tại Nghị định 52[1]. Tại Dự thảo một lần nữa đã xác định điều kiện đấu thầu dự án sân golf là: “Thuộc danh mục dự án cần thu hồi đất được duyệt theo quy định của pháp luật về đất đai, thuộc khu đất do Nhà nước đang quản lý, sử dụng mà sẽ được cơ quan có thẩm quyền giao đất, cho thuê đất cho nhà đầu tư được chấp thuận”.
Về phía các cơ quan quản lý nhà nước cũng đã thừa nhận vấn đề rằng quy định về các loại danh mục dự án hiện nay chưa thật sự thống nhất. Tại Chỉ thị số 30/CT-TTg ngày 23/11/2021 của Thủ tướng Chính phủ về việc đẩy mạnh triển khai thi hành văn bản quy phạm pháp luật về đầu tư theo phương thức đối tác công tư và đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư, Thủ tướng Chính phủ đã nhận định: “[…] việc triển khai thi hành các văn bản quy phạm pháp luật về đầu tư theo phương thức đối tác công tư và đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư còn tồn tại một số hạn chế. Văn bản quy định về đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư trong một số lĩnh vực chuyên ngành chưa được ban hành kịp thời; việc lập, phê duyệt, công bố danh mục dự án đầu tư có sử dụng đất theo yêu cầu quy định tại Nghị định số 25/2020/NĐ-CP chưa được thực hiện một cách chủ động, kịp thời, hiệu quả và bảo đảm đồng bộ với quy hoạch, danh mục dự án nhà nước thu hồi đất… dẫn đến lúng túng, vướng mắc trong việc xác định hình thức lựa chọn nhà đầu tư và thực hiện thủ tục chấp thuận chủ trương đầu tư; một số bộ, ngành, địa phương chưa thực sự quyết liệt triển khai tổ chức đấu thầu qua mạng theo đúng lộ trình quy định tại Nghị quyết số 01/NQ-CP ngày 01 tháng 01 năm 2021 của Chính phủ […]”.
Nhìn chung cơ quan quản lý nhà nước và quy định pháp luật đều đang thể hiện ý chí rằng dự án đầu tư sân golf sẽ không nằm ngoài phạm vi áp dụng pháp luật đấu thầu, và điều kiện tiên quyết để tổ chức đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư đó là phải thuộc Danh mục dự án cần thu hồi đất do Hội đồng nhân dân thông qua. Đây vừa là điểm mâu thuẫn, vừa là quy định làm khó cho các cơ quan quản lý đầu tư tại địa phương.
Trong trường hợp không đủ điều kiện đấu giá quyền sử dụng đất, cũng không thuộc trường hợp đấu thầu, việc lựa chọn nhà đầu tư thực hiện dự án được tiến hành thông qua phương thức chấp thuận nhà đầu tư theo Khoản 4 Điều 29 Luật Đầu tư 2020, được hướng dẫn bởi Khoản 5 Điều 29 Nghị định 31/2021/NĐ-CP:
“4. Đối với dự án đầu tư thuộc diện chấp thuận chủ trương đầu tư, cơ quan có thẩm quyền chấp thuận chủ trương đầu tư đồng thời chấp thuận nhà đầu tư không thông qua đấu giá quyền sử dụng đất, đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư trong các trường hợp sau đây:
a) Nhà đầu tư có quyền sử dụng đất, trừ trường hợp Nhà nước thu hồi đất vì mục đích quốc phòng, an ninh, thu hồi đất để phát triển kinh tế – xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng theo quy định của pháp luật và đất đai;
b) Nhà đầu tư nhận chuyển nhượng, nhận góp vốn, thuê quyền sử dụng đất nông nghiệp để thực hiện dự án đầu tư sản xuất, kinh doanh phi nông nghiệp không thuộc trường hợp Nhà nước thu hồi đất theo quy định của pháp luật về đất đai;
c) Nhà đầu tư thực hiện dự án đầu tư trong khu công nghiệp, khu công nghệ cao;
d) Trường hợp khác không thuộc diện đấu giá, đấu thầu theo quy định của pháp luật.”
(Khoản 4 Điều 29 Luật Đầu tư 2020)
“5. Đối với các dự án đầu tư quy định tại điểm c khoản 2 Điều này, cơ quan chấp thuận chủ trương đầu tư xem xét chấp thuận chủ trương đầu tư đồng thời với chấp thuận nhà đầu tư không thông qua đấu giá quyền sử dụng đất, đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư trong các trường hợp sau đây:
[…] b) Nhà đầu tư được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho phép nhận chuyển nhượng, nhận góp vốn, thuê quyền sử dụng đất nông nghiệp để thực hiện dự án đầu tư sản xuất, kinh doanh phi nông nghiệp theo quy định của pháp luật về đất đai;
c) Nhà đầu tư thực hiện dự án đầu tư trong khu công nghiệp, khu công nghệ cao”.
(Khoản 5 Điều 29 Nghị định 31/2021/NĐ-CP)
Nếu nhà đầu tư thực hiện dự án được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho phép nhận chuyển nhượng, nhận góp vốn, thuê quyền sử dụng đất nông nghiệp để thực hiện dự án thì dự án đó sẽ thuộc diện được xem xét chấp thuận chủ trương đầu tư đồng thời với chấp thuận nhà đầu tư không thông qua đấu giá, đấu thầu.
Bởi chưa có quy định cụ thể hơn trong những trường hợp này nên việc áp dụng quy định về đấu giá quyền sử dụng đất, đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư hay chấp thuận chủ trương đầu tư thực hiện dự án đồng thời với chấp thuận nhà đầu tư sẽ phụ thuộc vào quan điểm của từng địa phương.
Hơn thế nữa, trong bối cảnh các bộ ban ngành đang tập trung trí lực để cùng thực hiện soạn thảo dự thảo Luật Đất đai mới, các quy định về Danh mục dự án cần thu hồi đất lại một lần nữa được đặt lên bàn cân. Ở Dự thảo mới nhất được Chính phủ trình lên Quốc hội để thảo luận tại phiên họp thứ 18 vừa qua (đồng thời là dự thảo sẽ lấy ý kiến nhân dân trong năm 2023), quy định về các trường hợp nhà nước thu hồi đất để phát triển kinh tế – xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng (Điều 86 Dự thảo Luật Đất đai) đã lần đầu đưa ra khái niệm dự án phát triển kinh tế – xã hội, mở khả năng các dự án không được nêu chi tiết theo luật có thể đưa vào Danh mục dự án cần thu hồi đất nếu đáp ứng các điều kiện nhất định, tránh trường hợp chỉ liệt kê như quy định tại Luật Đất đai 2013: “Dự án phát triển kinh tế – xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng là các dự án phát huy nguồn lực, nâng cao hiệu quả sử dụng đất, thực hiện chính sách về phát triển hạ tầng, đô thị, nông nghiệp, nông thôn; giải quyết các vấn đề chính sách xã hội, bảo vệ môi trường, bảo tồn di sản văn hóa, phân bổ công bằng, hài hòa giá trị tăng thêm từ đất, thu hẹp khoảng cách giàu nghèo, nhằm phát triển kinh tế của đất nước, nâng cao đời sống vật chất và tinh thần của nhân dân”.
Mặc dù đã có những tư duy tiến bộ khi soạn thảo luật, dự thảo Luật Đất đai sửa đổi lại không quy định cụ thể dự án đầu tư xây dựng sân golf thuộc trường hợp Nhà nước thu hồi đất, dẫn đến tình trạng tiếp tục phụ thuộc quá nhiều vào đánh giá và quyết định của mỗi địa phương. Như vậy, nếu Điều 86 Dự thảo Luật Đất đai được thông qua mà không sửa đổi thêm thì vấn đề có đấu thầu dự án sân golf không vẫn không được giải quyết triệt để.
Hiện trạng đấu thầu dự án sân golf
Qua tổng hợp thông tin được đăng tải công khai, hiện nay việc đấu thầu các dự án sân golf vẫn được thực hiện, song phần lớn không phải thông qua việc ban hành, công bố danh mục dự án có sử dụng đất theo pháp luật đấu thầu mà thuộc trường hợp: (1) nằm trong danh mục dự án thu hút đầu tư tại địa phương do UBND cấp tỉnh ban hành theo Khoản 4 Điều 69 Luật Đầu tư 2020; (2) có từ hai nhà đầu tư trở lên quan tâm đến việc thực hiện dự án.
Có thể kể đến một vài trường hợp tiêu biểu như: Ngày 12/03/2020, UBND tỉnh Thừa Thiên Huế ban hành Quyết định số 668/QĐ-UBND phê duyệt bổ sung Danh mục dự án kêu gọi đầu tư của tỉnh Thừa Thiên Huế năm 2020, định hướng đến năm 2025 và công bố thông tin dự án Sân golf Lộc Bình, huyện Phú Lộc[2]. Ngày 24/02/2022, Sở Kế hoạch và Đầu tư tỉnh Hoà Bình đã ban hành Công văn số 579/SKHĐT-DN về việc công bố danh mục dự án thu hút đầu tư vốn ngoài ngân sách trên địa bàn tỉnh Hòa Bình, trong đó kêu gọi đầu tư đối với sân golf Kỳ Sơn[3]. Ngày 08/11/2022, Phó Thủ tướng Lê Văn Thành đã ký Quyết định số 1363/QĐ-TTg phê duyệt quy hoạch tỉnh Hà Tĩnh thời kỳ 2021-2030, tầm nhìn đến năm 2050, trong danh mục các dự án kêu gọi đầu tư, Hà Tĩnh quy hoạch 6 dự án sân golf đi kèm dịch vụ khách sạn, khu du lịch nghỉ dưỡng tại địa phương[4].
Số ít dự án mà nhà đầu tư nộp hồ sơ đăng ký thực hiện dự án trên cơ sở công bố danh mục dự án có sử dụng đất để thực hiện đầu tư. Theo thông tin đăng tải trên Báo đấu thầu ngày 22/06/2021, Sở Kế hoạch và Đầu tư tỉnh Phú Thọ công bố danh mục dự án sử dụng đất để đầu tư đối với 2 dự án sân golf Tam Nông 1 và 2 tại huyện Tam Nông và mở hồ sơ đăng ký dự thầu với hai dự án này, tuy nhiên Công ty CP Xuất nhập khẩu thủ công mỹ nghệ (Artexport) là nhà đầu tư duy nhất nộp hồ sơ đăng ký thực hiện các dự án này[5].
Hiện trạng này có thể được lý giải phần nào bởi chưa có cơ sở vững chắc để đưa dự án sân golf vào danh mục dự án có sử dụng đất theo quy định tại Nghị định 25/2020/NĐ-CP, thay vào đó, mỗi địa phương đã áp dụng linh hoạt quy định pháp luật hiện hành về việc công bố các loại danh mục để đảm bảo điều kiện lựa chọn nhà đầu tư thực hiện dự án sân golf một cách công bằng, minh bạch. Thực tế sẽ rất khó phân định, đánh giá quyết định của cơ quan nhà nước có phù hợp với quy định pháp luật hay không, hay dự án sân golf có phải đưa vào danh mục dự án cần thu hồi đất, dự án có sử dụng đất để thông qua đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư không vẫn còn là những vấn đề bỏ ngỏ.
Tạm kết luận
Tựu trung lại, với sự ra đời của Nghị định 52/2020/NĐ-CP về đầu tư xây dựng và kinh doanh sân golf, Nghị định đặt ra các điều kiện để đầu tư dự án cũng như hoạt động quản lý nhà nước đối với lĩnh vực này. Thủ tục đầu tư dự án sân golf đã không còn tách biệt so với quy trình chung tại các dự án khác. Mặc dù vậy, rõ ràng đang có sự chênh lệch giữa pháp luật đất đai (Luật Đất đai 2013), pháp luật đấu thầu (Nghị định 25/2020/NĐ-CP) và đầu tư (Luật Đầu tư 2020) về việc đấu thầu dự án sân golf và các danh mục dự án thu hồi đất, dự án có sử dụng đất, dự án thu hút đầu tư. Chính sự thiếu nhất quán từ việc lập, ban hành và công bố các loại danh mục này mà thủ tục đầu tư dự án sân golf không giống nhau, phần lớn phụ thuộc vào quan điểm chính quyền địa phương và nhu cầu phát triển tại từng khu vực.
Trong thời gian tới, việc sửa đổi Luật Đất đai 2013 cần quan tâm đến điều chỉnh quy định về danh mục dự án nhà nước thu hồi đất, các trường hợp nhà nước thu hồi đất để phát triển kinh tế – xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng. Đồng thời, nhằm đảm bảo tính thống nhất, Bộ Kế hoạch và Đầu tư cũng cần sớm ban hành Thông tư hướng dẫn về việc đấu thầu dự án sân golf để hướng tới cách hiểu chung, tháo gỡ các điểm tắc nghẽn hiện nay trong hoạt động đầu tư dự án sân golf nói riêng và đấu thầu công trình thương mại, dịch vụ nói chung.
Nguyễn Thuỳ An – Chuyên viên tư vấn
[1] Dự thảo Thông tư được Bộ Kế hoạch và Đầu tư đăng tải công khai trên cổng thông tin điện tử ngày 28/6/2022, <https://www.mpi.gov.vn/Pages/tinbai.aspx?idTin=54517&idcm=140>;
[2] https://phuloc.thuathienhue.gov.vn/?gd=1&cn=1040&tc=13618;
[3]https://sokehoach.hoabinh.gov.vn/tin-na-i-ba-t/1184-tha-ng-ba-o-va-via-c-ca-ng-ba-da-a-n-thu-ha-t-a-u-t-tra-n-a-a-ba-n-ta-nh-ha-a-ba-nh;
[4] https://cafef.vn/ha-tinh-thu-hut-loat-du-an-san-golf-20221123094911476.chn;
[5]https://baodauthau.vn/artexport-dang-ky-thuc-hien-2-du-an-san-golf-hon-930-ty-dong-post108512.html;