Dẫn nhập
Quá trình giải phóng mặt bằng để thực hiện dự án bất động sản, việc chủ đầu tư chủ động triển khai nhận chuyển nhượng đất từ chủ sử dụng đất trong khu vực dự án rồi tiến hành xin phép chuyển mục đích sử dụng đất (theo quy hoạch được duyệt) để thực hiện dự án (“Nhóm dự án NCNQSDĐ”) đã và đang phát huy nhiều ưu điểm, tiết kiệm nguồn lực cho Nhà nước so với hình thức phổ biến hơn là Nhà nước chủ trì tiến hành công tác giải phóng mặt bằng rồi giao cho chủ đầu tư thực hiện dự án thông qua các hình thức lựa chọn chủ đầu tư phù hợp quy định pháp luật (“Nhóm dự án Nhà nước GPMB”).
Nhìn nhận quy trình triển khai thủ tục về đất đai của 02 nhóm dự án trên, có thể thấy rằng, chủ đầu tư các dự án tự nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất phải tự mình đảm nhiệm mọi công việc trong giai đoạn bồi thường giải phóng mặt bằng, thậm chí đã làm thay vai trò của cơ quan Nhà nước trong nhiều việc. Với các Dự án nhóm này, Nhà nước không cần thu hồi đất, ban hành quyết định phê duyệt Phương án bồi thường giải phóng mặt bằng, không phải chủ trì thuyết phục người dân trong khu vực giải tỏa hoặc phải triển khai các biện pháp cưỡng chế khi người dân không hợp tác. Thay vào đó, chủ đầu tư tự mình thu xếp nguồn lực trực tiếp tới gặp gỡ, thuyết phục từng hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất trong khu vực Dự án, tự thu xếp tài chính chi trả chi phí theo thỏa thuận và tự làm việc với cư dân trong quá trình di dời để nhận bàn giao đất thực hiện dự án. Nếu tận dụng được phương thức này một cách hiệu quả, Nhà nước vừa tiết kiệm được đáng kể nguồn lực, vừa phát huy vai trò tự chủ của chủ đầu tư, lại giảm thiểu rủi ro bất ổn chính trị xã hội vì tranh chấp phát sinh khi người dân không đồng thuận việc thu hồi đất, tránh được những vụ việc thương tâm do người dân phản đối việc cưỡng chế đất đai.
Với nhiều điểm ưu việt và tiến bộ như vậy, chủ đầu tư triển khai dự án theo cách này cần được bảo vệ quyền lợi một cách phù hợp khi tự mình thực hiện toàn bộ các công việc giải phóng mặt bằng để thực hiện dự án. Cụ thể, vấn đề tiên quyết là khoản tiền chủ đầu tư đã chi trả để nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất thực hiện dự án cần được khấu trừ vào nghĩa vụ tài chính của chủ đầu tư với Nhà nước khi chuyển mục đích sử dụng đất, bao gồm tiền thuê đất và tiền sử dụng đất được tính theo giá của các loại đất sau khi chuyển mục đích. Tuy nhiên, cho tới hiện tại, quyền lợi này của các chủ đầu tư nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất đã được đảm bảo hay chưa, chúng ta sẽ cùng nhau xem xét, phân tích chế định này trong sự phát triển của Luật đất đai năm 2013 và năm 2024.
Nội dung
1. Quy định của Luật đất đai 2013 và thực tế triển khai
a. Quy định đúng đắn về mặt nguyên tắc:
Với định hướng đúng đắn, tại văn bản hướng dẫn cho Luật đất đai 2013 là Nghị định 45/2014/NĐ-CP về thu tiền thuê đất, thuê mặt nước và Nghị định 46/2014/NĐ-CP về thu tiền thuê đất, thuê mặt nước, Chính phủ đã quy định các nguyên tắc cho việc khấu trừ tiền nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất vào tiền sử dụng đất và tiền thuê đất mà chủ đầu tư phải nộp khi chuyển mục đích sử dụng đất, cụ thể:
- “Khoản tiền tổ chức kinh tế đã trả để nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất được trừ vào số tiền sử dụng đất phải nộp khi chuyển mục đích.” (Điểm d Khoản 1 Điều 5 Nghị định 45/2014/NĐ-CP);
- “Trường hợp nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất nông nghiệp hợp pháp của hộ gia đình, cá nhân theo quy định của pháp luật đất đai, số tiền mà tổ chức kinh tế đã trả để nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất được trừ vào tiền thuê đất phải nộp nếu lựa chọn hình thức thuê đất trả tiền thuê đất một lần cho cả thời gian thuê hoặc được quy đổi ra thời gian đã hoàn thành việc nộp tiền thuê đất nếu lựa chọn hình thức thuê đất trả tiền thuê đất hàng năm” (Điểm a Khoản 4 Điều 12 Nghị định 46/2014/NĐ-CP)
Tiếp theo, Bộ Tài chính quy định cơ chế cho khấu trừ khoản tiền nhận chuyển nhượng QSDĐ vào nghĩa vụ tài chính mà chủ đầu tư phải nộp khi chuyển mục đích sử dụng đất tại Điều 4 Thông tư 76/2014/TT-BTC và Khoản 2 Điều 5 Thông tư 77/2014/TT-BTC hướng dẫn cách tính tiền sử dụng đất và tiền thuê đất khi chuyển mục đích sử dụng đất. Trong đó, số tiền nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất được trừ được xác định theo giá đất của mục đích đất nhận chuyển nhượng tại thời điểm được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho phép chuyển mục đích sử dụng đất nhưng không vượt quá số tiền phải bồi thường, hỗ trợ tương ứng với trường hợp Nhà nước thu hồi đất.
Với các quy định nguyên tắc và hướng dẫn về cơ chế khấu trừ như trên, thực tế chủ đầu tư có được giải quyết quyền lợi khấu trừ theo đúng các công thức nói trên không?
b. Nguyên tắc có, nhưng thực tiễn áp dụng còn nhiều vướng mắc
Các nguyên tắc và cơ chế khấu trừ nói trên có vẻ như đã đảm bảo cho việc chủ đầu tư phải được khấu trừ các chi phí đã bỏ ra để nhận chuyển nhượng đất thực hiện dự án theo đúng mức tối đa mà pháp luật quy định. Tại số ít địa phương và vào thời điểm nhất định thì việc khấu trừ đã được thực hiện thành công. Tuy nhiên, tại nhiều địa phương khác thì thực tế triển khai lại không đơn giản như vậy.
Nguyên do là một dự án bất động sản thường có hình thức sử dụng đất hỗn hợp, ví dụ một dự án nhà ở khi chuyển mục đích sử dụng đất theo quy hoạch thường có 02 hình thức cơ bản là: (i) chuyển mục đích sử dụng đất phát sinh nghĩa vụ tài chính (tiền sử dụng đất, tiền thuê đất), khi đất sau khi CMĐSDĐ là đất giao có thu tiền (đất ở), đất thuê trả tiền một lần (đất thương mại dịch vụ); và (ii) chuyển mục đích sử dụng đất không phát sinh nghĩa vụ tài chính, là khi loại đất sau CMĐSDĐ là đất giao không thu tiền (là diện tích đất trên đó chủ đầu tư xây dựng các công trình công cộng như đường giao thông, cảnh quan, cây xanh.. sau khi hoàn tất thi công sẽ giao lại cho địa phương quản lý – sau đây gọi tắt là “Đất công trình công cộng”). Tại một số nơi, cơ quan quản lý tài chính cho rằng không thể khấu trừ chi phí nhận chuyển nhượng QSDĐ đối với diện tích được chuyển mục đích sử dụng đất sang Đất công trình công cộng, vì khi chuyển thành đất giao không thu tiền, Nhà nước không thu tiền sử dụng đất của chủ đầu tư thì không có giá trị nào để khấu trừ chi phí nhận chuyển nhượng QSDĐ. Thực tế, những địa phương có quan điểm như vậy xử lý theo hướng không cho phép chủ đầu tư được khấu trừ chi phí họ đã chi trả cho các chủ sử dụng đất trên khu vực Đất công cộng để nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất thực hiện dự án.
Việc này dẫn đến thực trạng là hàng loạt dự án thực hiện theo phương thức này không được giải quyết quyền lợi khấu trừ chi phí nhận chuyển nhượng QSDĐ đối với phần Đất công cộng, dẫn đến thiệt thòi cho các chủ đầu tư đã chi trả chi phí này cho toàn bộ diện tích thực hiện dự án (trong đó phần Đất công cộng luôn luôn chiếm tỷ lệ không nhỏ). Do chưa có hướng dẫn cụ thể về cơ chế khấu trừ chi phí nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất đối với phần Đất công cộng, cộng thêm tâm lý e ngại làm thất thu ngân sách Nhà nước của các cơ quan địa phương, nên vấn đề này vẫn rơi vào bế tắc cho tới trước khi Luật đất đai năm 2024 ra đời.
c. So sánh với nhóm Dự án Nhà nước tự GPMB:
So sánh với nhóm Dự án Nhà nước tự GPMB, có thể thấy quy định về khấu trừ chi phí chủ đầu tư nhóm này ứng trước để bồi thường GPMB hoàn thiện hơn. Cụ thể Bộ Tài chính đã hướng dẫn cơ chế khấu trừ số tiền chủ đầu tư ứng trước chi phí bồi thường, giải phóng mặt bằng của phần diện tích đất sử dụng vào mục đích công cộng được giao đất không thu tiền sử dụng đất tại Điều 2 Thông tư 332/2016/TT-BTC và Khoản 2 Điều 3 Thông tư 333/2016/TT-BTC, theo đó số tiền này được phân bổ vào các phần diện tích đất tính thu tiền sử dụng đất, tiền thuê đất theo tỷ lệ diện tích của từng phần trong tổng diện tích phải thực hiện nộp tiền sử dụng đất, tiền thuê đất để thực hiện khấu trừ theo quy định. Với quy định đó, các chủ đầu tư thực hiện dự án theo nhóm này không còn gặp phải vướng mắc về cơ chế bù trừ chi phí ứng trước để GPMB đối với phần Đất công cộng như Nhóm dự án tự nhận chuyển nhượng đất.
Vấn đề là chủ đầu tư các Dự án do Nhà nước GPMB được hỗ trợ nhiều hơn trong công tác chuẩn bị đất để thực hiện Dự án, trong khi đó các chủ đầu tư tự GPMB bằng cách đi nhận chuyển nhượng QSDĐ lại thiệt thòi hơn khi không được các cơ quan bảo vệ đầy đủ quyền lợi được khấu trừ các chi phí đã chi trả để có mặt bằng đất thực hiện dự án. Việc thiếu hướng dẫn về cơ chế phân bổ tiền nhận chuyển nhượng QSDĐ Đất công cộng đã mang đến thiệt hại lớn cho các chủ đầu tư dự án nhóm này, cần được sửa đổi sớm để đảm bảo sự đối xử công bằng giữa hai loại dự án.
2. Thay đổi tiến bộ của Luật đất đai 2024
Trong bối cảnh vướng mắc thời gian dài ở việc triển khai cơ chế khấu trừ giá trị nhận chuyển nhượng QSDĐ, Luật đất đai 2024 ra đời là sự cải cách lớn và tích cực trong chế định này. Đạo luật mới đã thể hiện rõ quan điểm của Nhà nước là đối xử công bằng giữa hai loại dự án, và ủng hộ việc khấu trừ chi phí nhận chuyển nhượng QSDĐ cho toàn bộ diện tích dự án, không loại trừ phần diện tích Đất công cộng. Đây thực sự là điều chỉnh rất tiến bộ và mang tính thực tiễn cao của Luật đất đai mới.
Cụ thể, việc tính tiền sử dụng đất theo Điều 7 Nghị định 103/2024/NĐ-CP được thể hiện bằng công thức:
| Tiền sử dụng đất khi chuyển mục đích sử dụng đất | = | Tiền sử dụng đất của loại đất sau khi chuyển mục đích sử dụng đất (1) | – | Tiền sử dụng đất, tiền thuê đất của các loại đất thuộc phạm vi thực hiện dự án trước khi chuyển mục đích sử dụng đất (nếu có) (2) |
Trong đó:
- Tiền sử dụng đất của loại đất sau khi chuyển mục đích sử dụng đất (1) chính là tiền sử dụng đất được xác định tại thời điểm sau khi chuyển mục đích sử dụng đất theo quy định của pháp luật.
- Tiền đất trước khi chuyển mục đích sử dụng đất (2): Trường hợp đất trước khi chuyển mục đích là đất nông nghiệp có nguồn gốc nhận chuyển nhượng hợp pháp của hộ gia đình, cá nhân được Nhà nước giao đất không thu tiền sử dụng đất thì tiền đất trước khi chuyển mục đích sử dụng đất chính là chi phí nhận chuyển nhượng QSDĐ được khấu trừ vào tiền đất phải nộp sau khi chuyển mục đích sử dụng đất, và được tính như sau:
| Tiền đất trước khi chuyển mục đích sử dụng đất | = | Diện tích đất nông nghiệp được chuyển mục đích sử dụng đất | x | Giá đất của loại đất nông nghiệp tương ứng |
Việc tính tiền thuê đất khi chuyển mục đích sử dụng đất tại Điều 34 Nghị định 103/2024/NĐ-CP cũng theo nguyên tắc tương tự như nội dung trên.
Đồng thời, cách thức khấu trừ chi phí nhận chuyển nhượng QSDĐ đối với phần Đất công cộng cũng có hướng dẫn cụ thể tại điểm đ Khoản 2 Điều 7 và điểm d Khoản 3 Điều 34 Nghị định 103/2024/NĐ-CP. Theo đó, tiền nhận chuyển nhượng QSDĐ của phần Đất công cộng được trừ vào tiền sử dụng đất, tiền thuê đất (sau đây gọi chung là “tiền đất”) của dự án theo nguyên tắc phân bổ vào các phần diện tích đất tính thu tiền sử dụng đất, tiền thuê đất theo tỷ lệ diện tích của từng phần trong tổng diện tích phải thực hiện nộp tiền sử dụng đất, tiền thuê đất (tương tự như nguyên tắc phân bổ chi phí bồi thường GPMB ứng trước của nhóm Dự án Nhà nước tự GPMB).
Với quy định mới như trên, vướng mắc hàng chục năm trời liên quan đến khấu trừ chi phí nhận chuyển nhượng QSDĐ của phần Đất công cộng đã có cách để tháo gỡ, đây thực sự là tin mừng cho các dự án bất động sản thực hiện theo phương thức này.
Bên cạnh đó, thay vì phân nhiệm cho Cơ quan Tài chính xác định các khoản được khấu trừ vào nghĩa vụ tài chính về đất rồi thông báo cho Cơ quan Thuế tính tiền đất như trước đây, Luật đất đai 2024 và Nghị định 103/2024/NĐ-CP quy định cơ chế tính tiền đất thống nhất một đầu mối là cơ quan thuế. Cải cách này rất có ý nghĩa trong việc đảm bảo tính thống nhất về trình tự tính tiền đất, hạn chế thực trạng cơ quan thuế ban hành thông báo thu tiền đất khi cơ quan tài chính còn chưa xác định xong các khoản được khấu trừ, dẫn đến thiệt đơn thiệt kép cho Người sử dụng đất vì chưa được giải quyết khấu trừ mà còn bị tính tiền chậm nộp trên cả khoản tiền lẽ ra được khấu trừ theo đúng quy định.
3. Vấn đề chuyển tiếp pháp luật
Là một chế định phức tạp và nhạy cảm vì liên quan đến nghĩa vụ tài chính với Nhà nước, việc tính toán khoản khấu trừ chi phí nhận chuyển nhượng QSDĐ vào tiền đất sau khi chuyển mục đích sử dụng đất thường bị các cơ quan Nhà nước liên quan xử lý theo hướng an toàn, bảo đảm nguồn thu ngân sách thay vì bảo đảm quyền lợi của nhà đầu tư. Vậy nhưng các thay đổi của Luật đất đai mới đã khẳng định Nhà nước quan tâm sâu sát đến nhà đầu tư, và sẵn sàng thực hiện các sửa đổi một cách hiệu quả, công bằng chính sách trong lĩnh vực này để đảm bảo thực thi trên thực tế. Thay đổi này thực sự có ý nghĩa đối với các dự án tính tiền đất sau thời điểm Luật đất đai mới có hiệu lực (01/08/2025).
Tuy nhiên, vấn đề là điều khoản chuyển tiếp của Nghị định 103/2025/NĐ-CP không có quy định rõ ràng đối với các khu đất đã tính tiền đất sau khi chuyển mục đích sử dụng đất từ trước thời điểm Luật đất đai mới có hiệu lực, đồng thời chủ đầu tư đã hoàn thành nghĩa vụ tài chính về đất, do đó chưa giải quyết triệt để vấn đề vướng mắc này cho các nhà đầu tư đã tuân thủ yêu cầu của cơ quan Nhà nước và đóng tiền sử dụng đất, tiền thuê đất trước ngày 01/08/2025. Bởi vậy, các địa phương chưa có cơ sở pháp lý để giải quyết vướng mắc cho các khu đất này theo cơ chế rất tiến bộ của luật mới. Vì vậy, chế định này sẽ hoàn thiện hơn rất nhiều nếu có hướng dẫn áp dụng chuyển tiếp pháp luật cho các khu đất còn vướng mắc trước đây, để bảo vệ quyền lợi cho những nhà đầu tư đã triển khai dự án theo phương thức này trong lịch sử.
Lời kết
Đây có thể coi là một trong những nội dung sửa đổi có giá trị nhất của Luật đất đai mới, vì thay đổi này thể hiện tư duy cấp tiến, công bằng của cơ quan quản lý Nhà nước, có giá trị xã hội sâu sắc. Sửa đổi của luật mới với chế định này là tương đối toàn diện, vì không chỉ sửa nội dung cách tính tiền đất, mà còn cải thiện về trình tự thủ tục, tạo thuận lợi cho việc đưa vào áp dụng trên thực tế.
Trong vai trò đơn vị tư vấn pháp lý đồng hành cùng một số nhà đầu tư thuyết phục các cơ quan quản lý địa phương chấp thuận đề nghị được khấu trừ chi phí nhận chuyển nhượng QSDĐ của phần Đất công cộng, chúng tôi đã thực sự thấm thía sự bất lực vì cơ chế pháp luật không đầy đủ. Tới nay, sau khi luật mới đã có hiệu lực, mặc dù quy định đã sửa đổi, nhưng các dự án này vẫn tiếp tục vướng mắc vì hạn chế trong điều khoản chuyển tiếp pháp luật. Vì vậy, việc bổ sung cơ chế áp dụng chuyển tiếp pháp luật cho các dự án đã bị thiệt thòi trong việc tính khoản khấu trừ trước đây là việc cần thiết để mở rộng phạm vi áp dụng của quy định mới rất có giá trị này.
Luật sư Nguyễn Quỳnh Nga